Служебная тайна, служебная информация и информация для внутреннего пользования

В Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - 149-ФЗ) закреплено, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На практике встречаются случаи, когда ограничения на доступ к информации устанавливаются подзаконными актами. Подобным актом является «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии» (утв. постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233). Согласно п.1.2 указанного Положения к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Основным недостатком данного определения является крайне нечеткое определение служебной информации ограниченного распространения, поскольку категория «служебная необходимость» не определена ни в законодательстве, ни в юридической доктрине и может быть истолкована сколь угодно широко. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения являются не конкретные объективные факторы, а субъективная категория – «служебная необходимость», возникает повод для возможности принятия произвольных правоприменительных решений.

В действующих законах определены некоторые категории, которые по своему характеру приближены к понятию «служебная тайна», например:

  • Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст.ст.11, 27 - служебная информация);
  • «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ст.81 – служебная тайна);
  • «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ст.13.14 – служебная информация);
  • Федеральный закон от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (преамбула - служебная тайна);
  • Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст.28 - служебная тайна);
  • Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (ст.10 - служебная тайна);
  • Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ст.ст.3, 4, 9 - служебная тайна);
  • Федеральной закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ст.7, 17 - служебная информация);
  • Федеральный закон от 08.01.1998 № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (ст.7 - служебная тайна);
  • Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст.ст.90, 92 - служебная информация);
  • Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (ст.31 - служебная тайна);
  • Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст.ст.17, 18, 24, 37 - служебная информация);
  • Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.ст.12, 14 - служебная информация);
  • Приказ Роспатента РФ от 01.12.2000 № 248 «Об утверждении Порядка ознакомления с материалами по научно-исследовательским работам и научным разработкам, выполненным в системе Роспатента (ПН-5-2000)» (п.2.19 – служебная информация);
  • Приказ Минкомсвязи России от 02.09.2011 № 221 «Об утверждении Требований к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения» (п.1 - служебная информация ограниченного распространения).

На основании анализа вышеуказанных нормативных правовых актов представляется возможным дать следующее определение служебной тайне – это не относящаяся к государственной тайне, полученная государственным органом или органом местного самоуправления информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.

В отсутствие нормативно закрепленного понятия «служебная информация» им оперируют как нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения государственной и муниципальной службы, так и документы, определяющие особенности инвестиционных отношений.

В литературе же предлагаются различные подходы к разграничению служебной информации и служебной тайны: с учетом состава, характера и носителей сведений, на которые распространяется режим конфиденциальности. Однако концептуальной предметной основой дискуссии является определение того, являются ли служебной информацией только сведения, полученные в рамках служебных правоотношений в их публично-правовом смысле, или категория «служебная информация» применима к любым сведениям, полученным, в том числе, в рамках гражданских правоотношений.

Ст.9 149-ФЗ запрещает ограничивать доступ к информации «о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну)». Принцип открытости сведений о деятельности публичных органов развивается в Федеральном законе от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и в Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», и в них под информацией о деятельности указанных органов понимается информация, как созданная, так и полученная этими органами в процессе своей деятельности. Важно отметить, что хотя оба закона не используют термина «служебная информация», но информация, составляющая предмет регулирования этих законов, вне всякого сомнения является служебной, и что названные законы не только декларируют принцип открытости такой информации, но и содержат ряд конкретных гарантий ее доступности.

Таким образом, можно попытаться провести границу между служебной информацией и служебной тайной. С точки зрения правовой доктрины предмет для спора отсутствует, и вряд ли кто-либо из специалистов сомневается, что информация, составляющая служебную тайну, входит в состав общей категории «служебная информация». Однако на уровне законодательства и правоприменительной практики проблемы существуют. Как было показано выше, в правовых актах эти категории часто смешиваются, и режим конфиденциальности пытаются распространить на всю служебную информацию.

В действующем законодательстве РФ практически не урегулирован вопрос обеспечения конфиденциальности информации, которая образуется в процессе деятельности частных (коммерческих и некоммерческих) организаций и которая не составляют иную охраняемую законом тайну – государственную, коммерческую, служебную (в отношении сведений, полученных в рамках служебных правоотношений в их публично-правовом смысле) и т.д. Такую информацию можно условно назвать «информацией для внутреннего пользования».

Необходимо обратить внимание, что доступ к информации может быть ограничен ее обладателем в рамках реализации полномочий, предусмотренных ч.3 ст.6 149-ФЗ. Кроме того, согласно п.4 ч.3 ст.6 149-ФЗ обладатель информации может защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами.

Представляется возможным сформулировать основные квалифицирующие признаки информации для внутреннего пользования:

  1. сведения любого характера, которые не составляют иную охраняемую законом тайну;
  2. сведения неизвестны третьим лицам;
  3. у третьих лиц нет свободного доступа к сведениям на законном основании;
  4. неправомерные действия в отношении сведений нарушают права и законные интересы обладателя таких сведений;
  5. в отношении сведений введен режим ограничения доступа обладателем таких сведений.

Возможность использовать для ограничения доступа к информации режим, отличный от коммерческой тайны, косвенно подтверждается в ч.1 ст.1465 ГК РФ. В данной норме закреплено, что обладатель сведений, составляющих секрет производства, принимает «разумные меры для соблюдения их конфиденциальности, в том числе путем введения режима коммерческой тайны». Таким образом, обладателю секрета производства предоставляется более широкий спектр способов защиты сведений ограниченного доступа, не ограниченный только режимом коммерческой тайны. Одной из таких «разумных мер» может стать введение режима информации для внутреннего пользования.

В п.3 ч.4 ст.6 149-ФЗ зафиксирована обязанность обладателя информации принимать меры по её защите. Эта обязанность соответствует праву по ограничению доступа к информации (п.1 ч.3 ст.6 149-ФЗ). Соответственно, обладателю информации для надлежащей реализации своих прав необходимо будет ввести режим информации для внутреннего пользования, представляющий собой систему правовых, организационных и технических мер по обеспечению конфиденциальности информации для внутреннего пользования.